Consultation et participation à WSL : état des lieux, propositions...

Novembre 2008 - Introduction du "Code de la participation" par le bourgmestre Olivier Maingain

(Reprise d’un document publié le 24 novembre 2008)

Publié le mercredi 29 février 2012

Introduction

Le bourgmestre a annoncé depuis plus de 2 ans son intention de mettre en place un "Code de la participation". Sans cesse repoussé, ce code est en est finalement resté au stade des bonnes intentions tant il est loin de faire l’unanimité dans une majorité dont beaucoup de membres exercent le pouvoir depuis parfois des décennies ! Les mauvaises pratiques sont fortement ancrées et il sera difficile de les éradiquer. De fait, le document présenté (élaboré en parfaite isolation, sans la moindre participation extérieure ou même concertation avec les mandataires communaux ou le secteur associatif) ne traite pas de "participation" mais plutôt de "concertation" (une obligation légale qui ne date pourtant pas d’hier), du "droit d’interpellation" (également une obligation légale - introduite par Bernard Ide lors de son passage au parlement bruxellois) et de la mise en place d’un "médiateur", seul élément neuf dans la commune.

Code de la participation citoyenne - WSL

Ecolo se propose donc d’évaluer les pratiques effectives de nos mandataires à partir de l’échelle de participation élaborée par Sherry Arnstein qui constitue, de loin, la principale référence sur le sujet pour des projets de nature "publique" impliquant les citoyens. Publiée en 1969, dans le Journal of the American Institute of Planners, elle a été depuis rééditée une centaine de fois et traduite dans la plupart des langues dont le français (voir encadré).

Et pour juger du projet du bourgmestre de WSL et de sa mise en pratique, il sera plus objectif de l’évaluer à partir d’une grille d’analyse existante !

L’échelle de participation citoyenne

- En quoi consiste cette échelle de participation ?
- Pourquoi a-t-elle recueilli un tel succès ?

A propos d’un concept au contenu aussi étendu que vague permettant de désigner des pratiques tantôt ténues, tantôt exigeantes, elle permet de hiérarchiser des niveaux, de distinguer la participation véritable de ce qui ne mérite pas cette appelation. Le modèle de l’échelle distingue trois niveaux correspondant à différents registres de pratiques et huit degrés possibles.

Evaluation d’un processus de participation

L’évaluation d’un processus de participation signifie que c’est le processus qu’il faut prendre en compte. L’important n’est pas de disqualifier toute pratique qui ne se situerait pas au niveau ultime mais de pouvoir situer une pratique sur cette échelle, d’identifier le niveau d’exigence dont elle témoigne et de voir, à partir de là, s’il est possible et comment, de franchir une étape pour progresser dans dans ce processus de délégation du pouvoir.

L’échelle d’Arnstein aide à évaluer les pratiques développées en différentes circonstances et réunies sous le vocable de participation. A WSL, elle nous permettra de nous poser les questions suivantes :
- Que fait-on au nom de la participation ?
- Peut-on faire plus et mieux, et à quelles conditions ?

La pratique de participation dans les relations entre les citoyens et les gestionnaires publics

Ce dossier est basé sur un modèle mis au point aux Etats-Unis : "A ladder of citizen participation" par Sherry Arnstein en 1969. A l’origine : l’Urban Renewal act de 1949 qui imposait la participation des habitants des quartiers aux projets de rénovation urbaine. Il s’agissait là d’une exigence du pouvoir fédéral, qui avait conditionné l’allocation d’importants crédits au respect par les municipalités d’un ensemble de critères, dont la mise en oeuvre d’opérations de participation. Le caractère factice de la participation mise en place ajouta au malaise des habitants qui se sentaient souvent rejetés de ces quartiers. Cela a contribué, pour partie, à leur colère et entrainé les émeutes sanglantes des années 1963 à 1968. Le terme de « participation » avait alors perdu toute crédibilité.
De nombreux pays dont la France utilisent cette l’échelle et s’en servent pour mettre au point une démarche de participation dans des domaines tels que l’urbanisme, l’écologie, la santé, le social…

Description du modèle de l’échelle à 8 niveaux

Contrôle citoyen
Dans le cadre d’un projet, le contrôle est laissé aux citoyens : les tâches de conception, de planification, et de direction du programme relèvent directement des citoyens, sans intermédiaire entre eux et les bailleurs de fonds.
Le pouvoir effectif aux citoyens

La participation à proprement parler commence au niveau du partenariat : selon les niveaux,on accorde progressivement un pouvoir effectif aux citoyens jusqu’au contrôle intégral de l’action (mais non des ressources financières). Cela implique la capacité de déléguer un très haut niveau de pouvoir entre les mains des citoyens qui doivent en assumer la responsabilité.

Délégation de pouvoir
Cette formule proche du partenariat s’en distingue en ce que les citoyens occupent une position majoritaire (par ex. un droit de veto) qui leur confère l’autorité réelle sur le plan de la décision, ainsi que la responsabilité de rendre compte publiquement de tout ce qui concerne le projet ou le programme.
Partenariat
Le pouvoir est partagé par une formule de négociation entre les citoyens et les autorités. Les partenariats se concrétisent dans la formation de comités associant ces parties, qui deviennent ensemble responsables des décisions et de la planification des étapes du projet.
Rassurance
A ce niveau, on "autorise" ou même on "invite" des citoyens à donner des conseils et à faire des propositions. Ils vont cependant se rendre compte qu’il leur est impossible d’avoir un impact significatif sur le projet et son déroulement. Une fois le projet lancé on ne se soucie plus d’assurer la permanence de cette participation durant la phase de réalisation.
La coopération symbolique

Beaucoup de responsables considèrent ces niveaux comme la participation maximale. Les citoyens entendent et sont entendus. Ils n’ont cependant aucune assurance qu’il sera tenu compte de leur avis : aucun suivi, aucune garantie de sortir du status quo.

Dans cette approche, les pouvoirs publics considèrent qu’il faut laisser ceux qui ont le pouvoir, seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des demandes, remarques ou conseils émanant des habitants.

Consultation
Les citoyens sont consultés en étant invités à s’exprimer sur les propositions de l’autorité. Cette phase est également légitimante, mais à peine plus conséquente, car elle n’offre aucune garantie que les attentes et suggestions des personnes consultées seront prises en compte. Il s’agit d’un simple rituel le plus souvent sans conséquence.
Information
Les citoyens sont informés. Cette phase est nécessaire pour légitimer le terme de participation mais insuffisante tant qu’on privilégie un flux à sens unique, sans mettre en place des canaux destinés à prendre en compte les réponses en retour (càd l’écoute).
Thérapie
Cette approche à la fois arrogante et malhonnête vise à traiter les "pathologies" des habitants qui sont jugés responsables des difficultés de leur quartier. Ainsi, dans des programmes liés aux logements sociaux, des groupes de locataires sont enrôlés dans des campagnes de "propreté" ou "d’éducation des enfants" avec l’objectif de leur faire "ajuster leurs valeurs à celle de la société". On détourne leur attention des vrais problèmes comme les évictions arbitraires, la ségrégation, le retard apporté aux opérations d’entretien ou le désinvestissement de l’autorité publique.
La non participation

Ces 2 niveaux témoignent de la non-participation mise en place par certains détenteurs du pouvoir. Leur objectif réel n’est pas de permettre aux gens de participer à la planification ou la conduite de projets mais de les "éduquer" et de les "guérir". Ils cherchent à obtenir le soutien du public visé au travers de techniques publicitaires et d’exercices de relations publiques. Le plan qui est proposé aux habitants/participants par ceux qui détiennent le pouvoir est a priori considéré comme le meilleur.

Manipulation
Au nom de la participation des citoyens, des représentants des habitants sont invités et inclus dans des comités "consultatifs" qui sont en fait des chambres "d’enterinement". On les "éduque" pour obtenir leur adhésion. Cette participation tronquée est un exercice de relations publiques. Le seul bénéfice en est un renforcement des revendications des citoyens qui ont resenti l’affront d’une telle approche : ils ont vu clair dans le jeu des autorités et revendiqueront d’autant plus la prise en compte de leurs besoins réels et des réponses à leurs priorités.

Documents et références

1/01/2008 - La pratique de la participation à WSL - Examples

1/01/2008 - Revitalisation des quartiers en Région de Bruxelles-Capitale

24/11/2008 - Code de la participation citoyenne

24/11/2008 - Conseil communal du 24 novembre 2008 : propositions d’Ecolo sur la participation citoyenne

18/10/07 - Participation citoyenne - Bruxelles en mouvements